Etapas del proceso administrativo sancionatorio en Colombia: fases y plazos legales

Si una autoridad le comunicó que existen méritos para investigarlo, o si ya le notificaron una formulación de cargos, hay un plazo corriendo desde ese momento. Esta guía recorre el procedimiento del CPACA fase por fase, con el artículo que fija cada término, y empieza por la pregunta que conviene hacerse antes que cualquier otra: si la autoridad todavía está a tiempo de sancionarlo.

Qué documento tiene en la mano

Antes de pensar en la defensa conviene saber en qué punto del proceso está. Los documentos que puede haber recibido son distintos y no significan lo mismo:

• Una comunicación de apertura o de averiguación preliminar. La autoridad le avisa que encontró méritos para adelantar el procedimiento. Todavía no hay cargos.
• Un requerimiento de información. Le piden documentos o explicaciones. Responder tarde o de forma incompleta abre una multa autónoma, como se explica más abajo.
• Una formulación de cargos (pliego de cargos). Aquí sí arranca el plazo de descargos, y es el documento que define de qué debe defenderse.
• Un acto que impone la sanción. Contra este proceden recursos, y ahí empieza otro reloj.

Busque en el documento la fecha de notificación, no la fecha en que fue expedido. Los términos se cuentan desde la notificación y, cuando la ley los fija en días, se entienden en días hábiles: el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913 dispone que en esos plazos se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.

Lo primero: ¿la autoridad todavía puede sancionarlo?

Es la pregunta que más procesos termina y la que menos se hace a tiempo. El artículo 52 del CPACA contiene tres relojes distintos, y conviene no confundirlos.

Tres años para expedir y notificar

Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad de imponer sanciones caduca a los tres años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión. La norma es exigente en el detalle: dentro de ese término el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. No basta con firmarlo a tiempo.

Cuando se trate de hecho o conducta continuada, el término se cuenta desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción o su ejecución.

Un año para resolver los recursos

El acto sancionatorio es distinto de los actos que resuelven los recursos. Estos últimos deben decidirse en un término de un año contado desde su debida y oportuna interposición, so pena de pérdida de competencia. Si no se deciden en ese plazo, se entienden fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria del funcionario.

Este segundo reloj se vigila poco y opera solo. Un recurso interpuesto en debida forma y no resuelto dentro del año produce una consecuencia favorable de pleno derecho.

Cinco años para cobrar la sanción

Ya impuesta la sanción, el artículo 52 fija un plazo distinto: la sanción decretada por acto administrativo prescribe a los cinco años contados desde la fecha de ejecutoria.

Cuándo aplica el CPACA y cuándo su régimen especial

El artículo 47 lo dice de entrada: los procedimientos sancionatorios no regulados por leyes especiales ni por el Código Disciplinario Único se sujetan a la Parte Primera del Código. Y añade algo decisivo en la práctica: los preceptos del CPACA se aplican también en lo no previsto por esas leyes especiales.

Esto significa que el CPACA opera en dos niveles. Es el procedimiento principal cuando no hay régimen especial, y es el colchón supletorio cuando lo hay pero está incompleto. Si quien lo investiga es una superintendencia, una autoridad ambiental o una entidad territorial con estatuto propio, lo primero que debe establecerse es qué regula ese régimen especial y qué queda gobernado por el CPACA.

Fase por fase, con su plazo

Averiguaciones preliminares

La actuación puede iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. El CPACA no fija un término para esta fase. Lo que sí exige es que, cuando la autoridad concluya que existen méritos para adelantar el procedimiento, así lo comunique al interesado. Esa comunicación es la primera señal formal de que hay un expediente abierto y el momento en que conviene empezar a ordenar la prueba documental propia.

Formulación de cargos

El acto que formula cargos debe señalar, con precisión y claridad, cuatro elementos: los hechos que lo originan; las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación; las disposiciones presuntamente vulneradas; y las sanciones o medidas que serían procedentes.

Ese acto debe notificarse personalmente y contra él no procede recurso. Es un punto que genera confusión frecuente: la formulación de cargos no se recurre, se contesta.

La precisión que exige la norma no es un formalismo. Un pliego que no individualiza los hechos, que no identifica la disposición vulnerada o que no anuncia la sanción posible deja al investigado sin saber de qué debe defenderse.

Descargos: quince días

Los investigados tienen quince días siguientes a la notificación de la formulación de cargos para presentar descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer (artículo 47 del CPACA).

Conviene subrayar la segunda parte. El escrito de descargos no es solo la respuesta de fondo: es la oportunidad procesal para pedir pruebas. Quien contesta sin solicitarlas llega al período probatorio sin nada que practicar. Serán rechazadas de manera motivada las pruebas inconducentes, impertinentes y superfluas, y no se atenderán las practicadas ilegalmente.

Período probatorio

Cuando deban practicarse pruebas se señala un término no mayor a treinta días, que puede extenderse hasta sesenta cuando sean tres o más investigados o cuando deban practicarse en el exterior. Vencido el período probatorio se da traslado al investigado por diez días para alegar.

La decisión

El funcionario competente debe proferir el acto definitivo dentro de los treinta días siguientes a la presentación de los alegatos. El artículo 49 fija su contenido mínimo: la individualización de la persona a sancionar; el análisis de los hechos y las pruebas; las normas infringidas con los hechos probados; y la decisión final de archivo o sanción con su fundamentación.

Un fallo que no analiza la prueba aportada en descargos, o que no explica por qué la descartó, incumple ese contenido mínimo. La motivación no es un requisito estético.

Cómo se gradúa la sanción

El artículo 50 establece ocho criterios de graduación, aplicables salvo lo dispuesto en leyes especiales:

Los criterios sexto y octavo son los que más se dejan sin trabajar. El de diligencia permite acreditar con documentos que casi toda empresa ya tiene: políticas, capacitaciones, controles, registros de supervisión. El de reconocimiento tiene una ventana concreta, porque debe ser anterior al decreto de pruebas, no en cualquier momento del proceso.

La multa paralela por no entregar información

El artículo 51 abre un carril sancionatorio independiente que suele tomar por sorpresa. Quien se rehúse a presentar los informes o documentos requeridos, los oculte, impida el acceso a sus archivos, o remita la información con errores significativos o de forma incompleta, puede ser sancionado con multa hasta de cien salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de los hechos. La autoridad puede además imponer multas sucesivas.

Tres precisiones prácticas del mismo artículo. La sanción por renuencia se impone mediante resolución motivada, previo traslado de la solicitud de explicaciones, con diez días para presentarlas. La resolución debe expedirse y notificarse dentro de los dos meses siguientes al vencimiento de ese término, y contra ella procede reposición dentro de los cinco días siguientes a la notificación. Y el parágrafo es explícito: esta actuación no suspende ni interrumpe el procedimiento sancionatorio principal.

Son dos procesos corriendo a la vez. Responder tarde o de forma incompleta un requerimiento puede costar una multa autónoma sin que ello mejore en nada la posición en el expediente principal.

Resumen de plazos

Qué conviene hacer esta semana

1. Fije la fecha de notificación del documento que recibió y cuente el plazo desde ahí, no desde la fecha del acto.
2. Establezca qué régimen le aplica. Si la autoridad tiene estatuto propio, sus términos pueden ser distintos de los del CPACA.
3. Calcule la caducidad desde la fecha en que ocurrieron los hechos, no desde que abrieron la investigación.
4. Reúna la prueba de diligencia: políticas internas, capacitaciones, controles, correos y registros que muestren cómo se atendió el deber presuntamente incumplido.
5. Anote qué pruebas va a solicitar en los descargos. Es la oportunidad que el artículo 47 fija para pedirlas y, aunque el artículo 40 permite aportar y pedir pruebas hasta antes de la decisión de fondo, no conviene dejarlas para después.
6. Si recibió un requerimiento de información, atiéndalo dentro del plazo aunque el fondo esté en discusión. La multa del artículo 51 corre por separado.

Normas y jurisprudencia citadas

• Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículos 47, 48, 49, 50, 51 y 52 — Capítulo III de la Parte Primera: procedimiento administrativo sancionatorio, período probatorio, contenido de la decisión, graduación de las sanciones, renuencia a suministrar información y caducidad de la facultad sancionatoria. Fuente
• Ley 2080 de 2021, artículos 3, 4, 5, 6 y 7 — Modifican y adicionan los anteriores; crean el régimen diferenciado del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, con términos más cortos y recursos propios. Fuente
• Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2011 — Declaró exequible el aparte del artículo 52 del CPACA según el cual los recursos no decididos dentro del año «se entenderán fallados a favor del recurrente», y precisó sus dos efectos: pérdida de competencia del funcionario y decisión favorable a quien recurrió. Fuente
• Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 2014 — Declaró exequible la regla del artículo 40 del CPACA que impide recurrir el acto que decide sobre las pruebas solicitadas, aclarando que ello no elimina el derecho a aportarlas y controvertirlas durante toda la actuación. Fuente
• Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de mayo de 2022, rad. 68001-23-33-000-2016-01355-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez — Confirmó la anulación de una multa de $1.933.694.350 del Ministerio del Trabajo porque la decisión del recurso de apelación, aunque expedida dentro del año, se notificó fuera de él. Fuente