Glosario de derecho administrativo sancionatorio

Los documentos de una investigación administrativa usan un vocabulario preciso, y confundir dos términos puede costar un plazo. Este glosario define los que aparecen en un expediente sancionatorio, con el artículo del CPACA que los sustenta y, cuando corresponde, la distinción que más se equivoca.

Los actos del procedimiento

Averiguación preliminar

Actuación previa mediante la cual la autoridad establece si existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio. El CPACA no le fija término. Cuando la autoridad concluye que hay méritos, debe comunicarlo al interesado (artículo 47).

Formulación de cargos

Acto administrativo con el que se abre formalmente el procedimiento. Debe señalar «con precisión y claridad» los hechos que lo originan, las personas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas procedentes. Se notifica personalmente y contra él no procede recurso (artículo 47).

Descargos

Escrito con el que el investigado responde la formulación de cargos. Se presenta dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación —cinco en los procedimientos sancionatorios fiscales— y es la oportunidad procesal para solicitar y aportar pruebas (artículo 47 y su parágrafo 2; el cómputo en días hábiles resulta del artículo 62 de la Ley 4ª de 1913).

Período probatorio

Etapa en que se practican las pruebas decretadas. Término no mayor a treinta días, ampliable hasta sesenta cuando haya tres o más investigados o deban practicarse en el exterior (artículo 48).

Alegatos de conclusión

Escrito final del investigado antes de la decisión. El traslado para presentarlos es de diez días y se corre una vez vencido el período probatorio (artículo 48).

Acto sancionatorio

Decisión que pone fin al procedimiento. Debe proferirse dentro de los treinta días siguientes a la presentación de los alegatos y contener: la individualización de la persona a sancionar, el análisis de los hechos y las pruebas, las normas infringidas con los hechos probados, y la decisión final de archivo o sanción con su fundamentación (artículo 49).

Los plazos que extinguen

Conducta continuada: cuando la infracción se prolongó en el tiempo, el término de caducidad se cuenta desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción o su ejecución (artículo 52).

Los recursos

Reposición

Recurso ante el mismo funcionario que expidió la decisión, para que la aclare, modifique, adicione o revoque. No es obligatorio (artículos 74 y 76).

Apelación

Recurso ante el inmediato superior administrativo o funcional. No procede contra las decisiones de ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de entidades descentralizadas, directores de órganos constitucionales autónomos, ni representantes legales y jefes superiores del nivel territorial. Cuando sí procede, es obligatoria para acceder a la jurisdicción (artículos 74 y 76).

Queja

Recurso facultativo ante el superior, cuando se rechaza la apelación. Se interpone dentro de los cinco días siguientes a la notificación de esa decisión, con copia de la providencia que la negó (artículo 74).

Efecto suspensivo

Los recursos se tramitan en efecto suspensivo: la sanción no se ejecuta mientras estén pendientes de decisión (artículo 79).

Agotamiento de la vía administrativa

Situación que se produce cuando ya no proceden recursos en sede administrativa. Es condición para acudir a la jurisdicción, y de ahí arrancan los cuatro meses del artículo 164.

Los conceptos de fondo

Criterios de graduación

Los ocho factores del artículo 50 que determinan la gravedad de la falta y el rigor de la sanción: daño o peligro generado; beneficio económico obtenido; reincidencia; resistencia u obstrucción a la investigación; uso de medios fraudulentos o de persona interpuesta; grado de prudencia y diligencia; renuencia o desacato a las órdenes de la autoridad; y reconocimiento expreso de la infracción antes del decreto de pruebas.

Renuencia

Conducta de quien se rehúsa a entregar la información requerida, la oculta, impide el acceso a sus archivos o la remite con errores significativos o de forma incompleta. Se sanciona con multa hasta de cien salarios mínimos, admite multas sucesivas, y no suspende ni interrumpe el procedimiento principal (artículo 51).

Non bis in idem

Garantía del artículo 29 de la Constitución según la cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho. La Corte Constitucional precisó que prohíbe someter a la persona a juicios sucesivos o imponerle varias sanciones en el mismo juicio, «salvo que una sea tan solo accesoria a la otra» (Sentencia C-870 de 2002). No impide, en cambio, sanciones de distinta naturaleza por el mismo hecho.

Silencio administrativo

Efecto que la ley atribuye a la falta de respuesta de la administración. En materia de recursos, el artículo 52 dispone que si no se deciden dentro del año se entienden fallados a favor del recurrente.

El control judicial

Nulidad

Pretensión dirigida a que se declare la invalidez del acto. Procede cuando fue expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió (artículo 137).

Nulidad y restablecimiento del derecho

Pretensión de quien se cree lesionado en un derecho subjetivo: pide que se anule el acto particular, que se le restablezca el derecho y, si es del caso, que se le repare el daño. Procede por las mismas causales del artículo 137 (artículo 138).

Falsa motivación

Causal de nulidad que se configura cuando los hechos en que se apoya la decisión no existen o no corresponden a la realidad. Se distingue de la falta de motivación, que es la ausencia de razones. En la práctica exige señalar prueba concreta: alegar una discrepancia de valoración rara vez basta.

Desviación de poder

Causal que se configura cuando la facultad se ejerce con un fin distinto del previsto en la ley. Es la más difícil de acreditar, porque exige probar la intención espuria.

Conciliación extrajudicial

Cuando el asunto es conciliable, su trámite constituye requisito de procedibilidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 161). Consume tiempo, pero su solicitud ante el Ministerio Público suspende la caducidad hasta que se expidan las constancias, quede ejecutoriada la providencia que impruebe el acuerdo o venzan tres meses desde la solicitud, lo primero que ocurra (Ley 2220 de 2022, artículo 96).

Dos distinciones que conviene no equivocar

Sancionatorio administrativo y disciplinario no son lo mismo

El artículo 47 es explícito: el procedimiento del CPACA rige los sancionatorios no regulados por leyes especiales ni por el Código Disciplinario Único. El disciplinario tiene su propio estatuto, su propia autoridad y su propia lógica —la relación de sujeción del servidor público con la administración—. Aplicar los plazos de uno al otro es un error frecuente y costoso.

Régimen general y régimen fiscal tampoco

La Ley 2080 de 2021 creó un procedimiento administrativo sancionatorio fiscal con términos propios y con su propio régimen de recursos en el artículo 49A: cinco días para descargos, diez para pruebas, cinco para alegatos, quince para decidir; y reposición, apelación y queja con cinco días para interponer.

Normas y jurisprudencia citadas

• Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículos 47 a 52 — Procedimiento administrativo sancionatorio: formulación de cargos, descargos, período probatorio, contenido de la decisión, graduación, renuencia y caducidad. Fuente
• Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículos 74 a 81 — Recursos contra los actos administrativos: procedencia, oportunidad, requisitos, trámite en efecto suspensivo y decisión. Fuente
• Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículos 137, 138, 161 y 164 — Causales de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, conciliación como requisito de procedibilidad y término de caducidad de la acción. Fuente
• Ley 2080 de 2021, artículos 3 a 7 — Régimen diferenciado del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal y recursos del artículo 49A. Fuente
• Corte Constitucional, Sentencia C-870 de 2002 — Contenido del non bis in idem: prohibición de juicios sucesivos o de varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea accesoria de la otra. Fuente